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Il divieto di fotovoltaico a terra in area agricola e il principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili: profili normativi e questioni di legittimità costituzionale
di Nicola Lucifero, avvocato (*)
di Ludovica Elena Asia Colombo, avvocato (*)
Il tema della localizzazione degli impianti fotovoltaici a terra in area agricola (“Impianti FTV”) rappresenta oggi uno dei principali terreni di frizione tra le esigenze di tutela del suolo e del paesaggio, da un lato, e gli obiettivi di accelerazione della transizione energetica imposti dal diritto dell’Unione europea, dall’altro. Tale tensione ha assunto un rilievo particolarmente significativo – e per certi versi dirompente – a seguito del mutamento del quadro normativo di riferimento, che, superando l’impostazione previgente improntata a una generale ammissibilità degli impianti a fonti energetiche rinnovabili sui suoli agricoli(“Impianti FER”), ha introdotto un regime fortemente restrittivo, fondato su un divieto di carattere generalizzato all’installazione di Impianti FTV con moduli collocati a terra in tali aree, salvo limitate e tassative eccezioni.
La scelta del legislatore ha immediatamente sollevato rilevanti perplessità sul piano sistematico e costituzionale, ponendosi in aperto contrasto con il principio di matrice eurounitaria, della massima diffusione delle energie da fonti rinnovabili, dando origine a un diffuso contenzioso promosso dagli operatori del settore, sfociato nella rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità della previsione in esame.
Muovendo da tali premesse, il presente contributo si propone di ricostruire criticamente l’evoluzione della disciplina delle aree idonee all’installazione di Impianti FER, analizzando il passaggio dall’assetto originario al nuovo regime introdotto dal legislatore, nonché di esaminare i principali profili di costituzionalità del divieto generalizzato di installazione di Impianti FTV a terra in area agricola alla luce dei principi costituzionali ed eurounitari. L’analisi si estende, inoltre, al quadro eurounitario ridefinito dalla Direttiva (UE) 2023/2413 (Renewable Energy Directive III, “RED III”), che ha introdotto significative novità in materia di zone di accelerazione per le rinnovabili e al più recente intervento normativo di ricomposizione della materia, operato attraverso il d.lgs. 190/2024 (“Testo Unico FER”)[1], al fine di valutare se, e in che misura, la riforma risulti idonea a superare le criticità emerse e quale possa essere l’impatto sistemico di una futura pronuncia della Corte costituzionale sull’assetto complessivo della disciplina.
1. La disciplina delle aree idonee per gli impianti FTV: l’assetto originario e il mutamento di regime
La disciplina delle aree idonee e non idonee alla installazione di Impianti FER trae origine dal Decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199 (“Decreto energie rinnovabili”), recante attuazione della Direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018 (“Direttiva RED II”), relativa alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili.
Il Decreto energie rinnovabili si inserisce nel più ampio quadro delle politiche europee e nazionali di decarbonizzazione e persegue espressamente l’obiettivo di accelerare il percorso di crescita sostenibile del Paese, introducendo un corpus organico di disposizioni in materia e, in coerenza con gli obiettivi europei massima accelerazione alla transizione energetica[2]. All’interno di tale impianto normativo, l’articolo 20[3] del Decreto citato introduce, per la prima volta, una disciplina organica delle “aree idonee” e “non idonee” alla installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili, demandando allo Stato la definizione di principi e criteri omogenei volti a regolamentare mediante decreti ministeriali[4] e attribuendo alle Regioni il compito di procedere alla mappatura del territorio nel rispetto di tali criteri, secondo una logica di leale collaborazione multilivello[5].
